reforma provincial en españa

reforma provincial en España

antecedentes, propuestas y perspectivas de futuro
Jesús Burgueño
Geógrafo
Universitat de Lleida
1.- Provincia vs. Comunidad autónoma. Raíces históricas
2.- La provincia en la España constitucional. Una patente del Gobierno central
3.- El debate territorial en la Cataluña autónoma. Apresurada síntesis de un proceso
inacabado
4.- La diputación salta a la palestra. De la crítica de un sistema electoral predemocrático
al conato de debate sobre la continuidad de las diputaciones
5.- Un futuro inmediato sin perspectivas claras
6.- ¿Cabe una solución a la italiana?
7.- La provincia, parte de un debate territorial y constitucional más amplio
1.- Provincia vs. Comunidad autónoma. Raíces históricas
El mapa provincial español es un caso excepcional de continuidad histórica en el
contexto europeo. En los últimos 200 años nuestro país ha sufrido diversas guerras
civiles, ha tenido dictaduras militares y democracia, monarquía y república, etapas de
centralismo y de descentralización; y pese a todo, la división territorial en provincias se
mantiene tal como se estableció en 1833 (salvo la partición de Canarias en dos, en
1927). La última pirueta histórica de la contumaz provincia española consistió en
resistir y sobreponerse a la formación del mapa autonómico (1979-83).
Pese a las previsiones de desarrollo autonómico que incluía nuestra envejecida
Constitución de 1978, lo cierto es que en aquel momento sólo había un firme asidero
territorial: las 50 provincias. Las autonomías estaban en construcción: “los
constituyentes trataron de construir un nuevo edificio sin resolver el problema de la
forma de derribar el antiguo que ocupa el mismo solar y sin decidir el destino que debía
de darse a los materiales de desecho” (Parada Vázquez, en: Carballeria, 1993). Esto, y el
escaso sentido federalista de la mayoría de fuerzas políticas, permitió que la provincia
saliera, al fin y al cabo, reforzada de la prueba de fuerza a la que se vio sometida en la
Transición política. Reforzada porque:
a) 7 de las 17 comunidades autónomas están formadas por una sola provincia.
b) La propia iniciativa autonómica recayó en instancias y representaciones políticas
de ámbito provincial.
c) El sistema electoral de las Cortes quedó profundamente provincializado, siendo
casi irrelevante la estructura autonómica (sólo en el Senado hay una minoría de
senadores designados por los parlamentos autonómicos). Cada provincia cuenta con
cuatro senadores y un mínimo de dos diputados. Esta circunscripción ha sido clave para
la instauración de un sistema político bipartidista, ya que terceros partidos sólo caben en
provincias con más de 10 diputados o allí donde existen fuerzas nacionalistas.
d) Las comunidades autónomas peninsulares pluriprovinciales cuentan con un ente
de gobierno local totalmente indisponible por el legislador autonómico: la diputación
(“la provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la
agrupación de municipios” y su “gobierno y administración autónoma… estarán
encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo”, art.
141 CE). Las comunidades autónomas no pueden incidir en modo alguno (así lo ha
ratificado la sentencia del Tribunal Constitucional en relación al Estatuto de Cataluña)
en la regulación del gobierno local de la provincia; lo máximo que pueden pretender es
cambiar su nombre por otro supuestamente más entrañable (en el caso catalán se
recuperaría la denominación medieval vegueria).
e) La provincia se define también en la CE como “división territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado”, de modo que la actuación periférica del
Gobierno debe estar presente en todas las provincias, como lo está desde 1833, bajo la
representación gubernamental del gobernador civil (hoy delegado y subdelegado del
Gobierno).
f) La Constitución reservó a las Cortes la potestad de aprobar el más nimio asunto
relacionado con los límites provinciales. Una comunidad pluriprovincial no puede
cambiar ni un solo municipio de provincia (de las que forman su territorio) sin la
intervención de las Cortes. En cambio, paradójicamente, el número de 50 provincias no
cuenta con aval constitucional, por lo que es teóricamente factible alterar su número.
Si la provincia de 1833 ha resistido incólume, frente a viento y marea, debemos
preguntarnos si esta estructura territorial encierra una lógica histórica y geográfica que
le otorga una extraordinaria solidez. En diversos trabajos hemos apuntado en esta
dirección y hemos puesto de relieve el arraigo histórico y la coherencia territorial de la
mayor parte del mapa provincial. El mapa provincial es impugnable en sus detalles,
pero sensato en su conjunto. En algunas comunidades autónomas pluriprovinciales las
provincias tienen una incardinación histórica superior incluso a la propia región o
nacionalidad. Euskadi sustenta su singularidad en la persistente foralidad de sus tres
territorios históricos o provincias (por ejemplo, la Hacienda vasca descansa en la
gestión de las diputaciones, aunque el cupo lo negocia el Gobierno del Estado con la
Comunidad). En ambas Castillas (lo que hoy se conoce como Castilla y León, y
Castilla-La Mancha) la provincia tiene un indiscutible arraigo social e histórico,
superior al de esas comunidades autónomas; cada provincia se originó en torno a las
ciudades que tenían representación en las antiguas Cortes de Castilla. En Andalucía,
cuatro de sus ocho provincias fueron reinos. También algunas provincias de otras
comunidades periféricas cuentan con claros antecedentes o responden a una innegable

lógica geog

territorio dentro de provincias pertenecientes a otras
Por extensión un enclave es un territorio administrativo que está rodeado o enclavado dentro de otro, que bien puede ser distrito, municipio, provincia, comunidad autónoma, país, estado, etc. El caso más conocido en tiempos recientes es el de Berlín Occidental, que pertenecía a Alemania Occidental, estando dentro de la Alemania Democrática (del Este), lo cual duró hasta 1990 con la reunificación alemana.
Otros ejemplos: el municipio de Llívia pertenece a España y está enclavado en Francia; el municipio de Petilla de Aragón pertenece a la Comunidad Foral de Navarra (España) y se encuentra rodeado por la Comunidad Autónoma de Aragón (España), Campione d'Italia pertenece a Italia pero está rodeado de Suiza.
También por extensión un enclave es un territorio caracterizado por un grupo étnico, político o religioso que está rodeado o enclavado dentro de otros grupos más extensos y de características diferentes a los primeros (por ejemplo: el Barrio Chino de Los Ángeles).